MOU 2543 มาจากไหน

โดย ม.ล.วัลย์วิภา จรูญโรจน์ 

นักวิจัยผู้เชี่ยวชาญ  สถาบันไทยคดีศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 

7 ตุลาคม 2553 

---

          ในเวลานี้ชาวบ้านร้านตลาดยังงงงวยกันไม่หายว่าที่แท้ MOU 2543 คืออะไร   จู่ๆ ก็มีเรื่อง MOU 2522 ทะลุกลางปล้องขึ้นมาเสียเฉยๆ

            เรื่องเกิดเมื่อวันเสาร์ที่ 2 ตุลาคมนี้เอง ที่ข้าพเจ้ามีโอกาสได้ไปเสวนาร่วมกันกับอาจารย์ธนบูลย์ จิรานุวัฒน์ ในเวทีสัญจรให้ความรู้แก่ประชาชนเรื่องเขตแดน ที่จังหวัดสระบุรี  ปกติโดยหลักการแล้วอาจารย์ธนบูลย์ ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศจะเป็นผู้ให้ข้อกฎหมาย ส่วนข้าพเจ้าจะเป็นผู้ให้ข้อเท็จจริง

            ในวันนั้น อาจารย์ธนบูลย์ ได้หยิบยกบทความของนักวิจัยทางด้านกฎหมายระหว่างประเทศชาวสิงคโปร์ แห่งสถาบันเอเชียตะวันออก  มหาวิทยาลัยแห่งชาติสิงคโปร์ เรื่องอาณาเขตทางทะเล ขึ้นมา

            เรื่องสะดุดใจจากบทความนี้คือ ข้ออ้างอิงลำดับที่ 70 ของเขา  ซึ่งอ้างเรื่องข้อตกลงชั่วคราว 2533 ระหว่างไทยกับมาเลเซีย  ที่ทำให้เห็นว่ามีการวางมาตรฐานเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและมีผลต่อประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นดินใต้ทะเลของประเทศ ด้วยการอ้างอิงข้อตกลงเบื้องต้นระหว่างรัฐบาล หรือ MOU  โดยค่อยๆ พัฒนาการผูกพันระหว่างประเทศด้วยการออกนโยบายต่างๆ เพิ่มขึ้นๆ จนที่สุดประเทศก็สูญเสียผลประโยชน์ของชาติบางส่วนไป

            บทความของนักวิจัยผู้นี้ทำให้เราฉุกคิดว่าเราไม่มีทางเลือกแล้วอย่างนั้นหรือ (บทความของเขาเป็นเรื่องจีนกับเวียดนาม อ้างสิทธิอธิปไตยเหนืออาณาเขตทางทะเลเพื่อแสวงหาผลประโยชน์จากพลังงานก๊าซและน้ำมัน  ตลอดจนทรัพยากรธรรมชาติอื่นๆ และการจับปลาในอ่าวตังเกี๋ย)

            ประเทศไทยกำลังปิดปากตัวเองเรื่อง MOU 2543 กรณีเขตแดนทางบกตลอดแนวระหว่างไทย-กัมพูชา แล้วค่อยๆพัฒนาการผูกพันระหว่างประเทศด้วยบันทึกข้อตกลง ของกลไกร่วมคือ JBC ฉบับแล้วฉบับเล่า  แล้วอ้างการหาประโยชน์ร่วมกันโดยความยินยอมของคู่ภาคีที่กฎหมายระหว่างประเทศจะต้องยอมรับ คือ Provisional Arrangement (PA) หรือ “ข้อตกลงชั่วคราว” เพื่อเป็นสัญลักษณ์ให้เห็นว่าเราไม่ได้เสียอย่างถาวร (ใช้รูปแบบเช่นนั้น แต่เนื้อหาลับ ลวง พราง เป็นอีกอย่างหนึ่ง) รูปแบบเช่นนี้ที่จริงแล้วเป็นมาตรฐานสากลสำหรับการแก้ปัญหาระหว่างประเทศ ประเทศไหนๆ เขาจึงนำมาใช้กัน สำคัญแต่ว่าต้องมีความจริงใจและไม่ใช้ประโยชน์จากความขัดแย้งทางการเมืองภายในประเทศ ในการแก้ปัญหาเท่านั้น

            การแก้ปัญหาเรื่องอาณาเขตทางทะเลระหว่างไทย-มาเลเซียก็เช่นกัน เริ่มต้นจากการทำ MOU 2522 หรือเรียกกันว่า MOU เชียงใหม่ ว่าด้วยความตกลงจัดตั้งพื้นที่พัฒนาร่วมไทย-มาเลเซีย ในพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล (ทางทะเลมีพื้นที่ทับซ้อนได้ อธิบายง่ายๆ เพราะว่าอ่าวไทยไม่กว้างนัก การประกาศเขตแดนทางทะเลของแต่ละประเทศรอบอ่าวไทยจึงทำให้มีบริเวณที่เหลื่อมล้ำหรือทับซ้อนกัน แต่ข้อสำคัญอยู่ที่หลักการลากเส้นอาณาเขตของแต่ละประเทศว่าเป็นไปตามหลักวิชาหรือไม่มากกว่า ซึ่งในกรณีของไทย-มาเลเซียนี้ตามพิกัดในแนวราบบนแผนที่ ส่วนบนสุดของพื้นที่พัฒนาร่วม ตรงกับอำเภอหัวไทร จังหวัดนครศรีธรรมราช ส่วนล่างสุดตรงกับอำเภอสายบุรี จังหวัดปัตตานี นักวิชาการของไทยจึงเห็นว่ากรรมสิทธิ์ในพื้นที่เจดีเอน่าจะเป็นของไทยมากกว่า หรือหากต้องมีการแบ่งสรรทรัพยากรเพื่อยุติข้อขัดแย้ง ไทยก็น่าจะได้รับประโยชน์ในสัดส่วน 70 : 30 แต่มาเลเซียอ้างหลักเกณฑ์ว่า จุดศูนย์กลางของพื้นที่พัฒนาร่วมอยู่ห่างจากจังหวัดนราธิวาส 150 กิโลเมตร และห่างจากเมืองโกตาบารู รัฐกลันตัน 150 กิโลเมตร จึงควรมีการแบ่งกรรมสิทธิ์อย่างเท่าเทียมกัน   อย่างไรก็ตาม พื้นที่ทับซ้อนกรณีนี้มีโดยประมาณ 7,250 ตารางกิโลเมตร)   รูปแบบของการจัดตั้งองค์กรร่วม  บทบาทและหน้าที่ขององค์กรร่วม   การกำหนดพื้นที่พัฒนาร่วม และ “การตกลงชั่วคราว” (มาจากข้อตกลงข้อ 3 ย่อหน้า 1 ที่ว่า ให้จัดตั้งองค์กรร่วมซึ่งจะมีชื่อว่า “องค์กรร่วมมาเลเซีย-ไทย” เพื่อวัตถุประสงค์ในการสำรวจและการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นดินใต้ทะเล และใต้ดินที่ไม่มีชีวิตในบริเวณเหลื่อมล้ำกัน เป็นเวลาห้าสิบปีนับจากวันที่บันทึกฉบับนี้มีผลใช้บังคับ และ ข้อที่ 6.1 ว่า ถึงแม้ว่าจะมีข้อ 3 ถ้าภาคีทั้งสองสามารถหาข้อยุติอันเป็นที่พอใจสำหรับปัญหาการแบ่งเขตไหล่ทวีปได้ก่อนระยะกำหนดเวลา 50 ปีดังกล่าว ให้เลิกองค์กรร่วมนี้)

            การจัดตั้งองค์กรร่วมเป็นจริงขึ้นมาจาก “ข้อตกลงชั่วคราว” หรือ ความตกลงว่าด้วยธรรมนูญองค์กรร่วม 30 พฤษภาคม 2533 โดยมีพระราชบัญญัติองค์กรร่วมไทย-มาเลเซีย พ.ศ.2533 (มีผลใช้บังคับตั้งแต่ 23 มกราคม 2534) รองรับ คณะกรรมการร่วมฝ่ายไทยมี 7 ท่าน  นายศิววงศ์ จังคศิริ เป็นประธาน   นายปรีชา อรรถวิภัชน์  ปลัดกระทรวงอุตสาหกรรม    พล.ร.อ.ธีระ ห้าวเจริญ ผู้บัญชาการทหารเรือ   ดร.อักขราทร จุฬารัตน์ เลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา    นายนภดล  มัณฑะจิตร อธิบดีกรมทรัพยากรธรณี    นายวศิน ธีรเวชญาณ  อธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ และนายวุฒิชัย พงษ์ประสิทธิ์  กระทรวงการคลัง ล้วนเป็นกรรมการในขณะที่ทางฝ่ายมาเลเซียนั้นองค์ประกอบของคณะกรรมการของเขาชัดเจนไปเลยว่าภาคเอกชนที่เข้าร่วมคือประธานกรรมการบริษัทเปโตรนัส  และนักกฎหมายระหว่างประเทศที่มาจากภาคเอกชน ซึ่งแตกต่างจากทางฝ่ายไทยที่ล็อคข้าราชการประจำเข้ากับเรื่องธุรกิจร้อยเปอร์เซ็นต์เต็ม

            ปี พ.ศ. 2537 มีการทำสัญญาให้สิทธิการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม 2 ฉบับให้ไตรตัน ออยล์ และเปโตรนัส

            ปี พ.ศ. 2540 ทำสัญญาซื้อขายก๊าซธรรมชาติแปลง A 18 จากพื้นที่ทับซ้อนหรือเรียกว่าพื้นที่พัฒนาร่วม

            พอถึงปีพ.ศ.2543 ปตท.ของไทยและเปโตรนัสของมาเลเซียตั้งบริษัทร่วมทุน TTM (Trans Thai-Malaysia) มีการวางแผนในระยะที่ 1 ให้นำก๊าซธรรมชาติจากแปลง A 18 ขึ้นฝั่งมาเลเซีย   และ ในระยะที่ 2 ให้นำก๊าซธรรมชาติจากแปลง A 18 นั้นขึ้นฝั่งไทย

            คนไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจะนะ จังหวัดสงขลา  คงจะจดจำเรื่องการประท้วงโครงการวางท่อก๊าซและโครงการโรงแยกก๊าซไทย-มาเลย์  จากการแสวงประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นที่ใต้ทะเลในบริเวณที่กำหนดของไหล่ทวีปของประเทศทั้งสองในอ่าวไทยได้เป็นอย่างดี  ไม่ว่าจะเป็นเหตุการณ์การทำประชาพิจารณ์ การคัดค้านรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม  การผ่านรายงานการประเมินผลกระทบทางสังคมในรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม  และการสลายม๊อบคัดค้านโครงการหน้าโรงแรมเจบี หาดใหญ่       มีการประท้วงครั้งใหญ่ในประวัติศาสตร์จากนักวิชาการทั้งในประเทศและต่างประเทศ รวม 1,384 คน จนถึงทุกวันนี้เรื่องยังไม่จบ ยังเป็นรอยร้าวฝังใจคนสงขลาและคนไทยกลุ่มที่รู้เรื่องราวและเกี่ยวข้องกับเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอยู่เป็นจำนวนมาก

            มาตรฐานของการพัฒนาประเทศ และมาตรฐานของการสร้างความร่วมมือระหว่างปะเทศเพื่อความสัมพันธ์อันดีและผลประโยชน์ระหว่างไทย-มาเลเซีย  ควรเป็นบทเรียนให้ประเทศไทยได้ศึกษาเรื่องการแบ่งเขตทางทะเลและการแสวงผลประโยชน์ทางทะเลร่วมกับประเทศเพื่อนบ้านอื่นๆ ในสมัยต่อๆ มา ไม่ว่าจะเป็นกับเวียตนาม หรือกับกัมพูชา ก็ตาม

            รูปแบบของ MOU 2543 ระหว่างไทย-กัมพูชา  จำลองมาจาก MOU 2522 และ “ข้อตกลงชั่วคราว” 2533  ระหว่างไทย-มาเลเซีย  ขณะนี้รัฐบาลไทยกำลังปิดปากเรื่อง MOU 2543  เพื่อจะพัฒนา PA หรือร่างข้อตกลงชั่วคราวไทย-กัมพูชา ฉบับกรุงพนมเปญ 6 เมษายน 2552 ที่ MOU 2543 วางฐานไว้ให้ เพื่อให้พัฒนาเรื่องการแบ่งอาณาเขตและการแสวงผลประโยชน์ร่วมกันตามมาตรฐานของการพัฒนาประเทศดังกล่าวข้างต้น

            การแสวงผลประโยชน์ร่วมกันระหว่างไทยกับกัมพูชา ตามมาตรฐานที่กล่าวถึงนี้ ที่จริงก็พัฒนาโดยใช้ระยะเวลาเท่าเทียมกันกับกรณีไทย-มาเลเซียคือ ประมาณ 10 ปี(ไทย-มาเลเซีย ตั้งแต่ MOU 2522 ถึง “ข้อตกลงชั่วคราว” 2533  ส่วนไทย-กัมพูชา ตั้งแต่ MOU 2543 – ร่างข้อตกลงชั่วคราว 2552 ซึ่งขณะนี้กำลังรอการรับรองจากรัฐสภาอยู่) เพียงแต่ช่วงการพัฒนาของไทย-กัมพูชา นั้นผ่านรัฐบาลหลายสมัยกว่า  แต่ละสมัยก็มีการเจรจาสร้างเงื่อนไขกันจนพะรุงพะรังเหมือนเป็นการขันชะเนาะกันให้แน่น อย่างเช่นสมัยรัฐบาลปี 2544 ของไทยรักไทยผลัดใบต่อจากปี 2543 ของประชาธิปัตย์  ดร.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ได้ลงนามแถลงการณ์ร่วมกับฮุน เซน ในโอกาสการเดินทางเยือนราชอาณาจักรกัมพูชาอย่างเป็นทางการ เมื่อ 18 มิถุนายน 2544 เป็นแถลงการณ์ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมและกระชับความสัมพันธ์ทวิภาคีเพื่อมุ่งมั่นพัฒนาสู่ศตวรรษที่ 21  และการลงนามบันทึกความเข้าใจระหว่างทั้งสองประเทศว่าด้วยพื้นที่ที่ทั้งสองประเทศอ้างสิทธิ์ไหล่ทวีปทับซ้อนกัน เพื่อกำหนดพื้นฐานสำหรับเริ่มศักราชใหม่ของความร่วมมือระหว่างกันเกี่ยวกับการแสวงประโยชน์จากแหล่งปิโตรเลียมในพื้นที่ซึ่งทั้งสองประเทศอ้างสิทธิ์ไหล่ทวีปทับซ้อนกัน  มีข้อหนึ่งที่ขันชะเนาะเอาไว้ และเร่งทำแผนแม่บทหรือ TOR 2546 เรื่องการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชาตลอดแนว ตาม MOU 2543 ว่า

            “ทั้งสองฝ่ายย้ำถึงความตั้งใจมั่นที่จะดำเนินการการปักปันเขตแดนทางบกระหว่างกันให้เสร็จสิ้นโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ บนพื้นฐานของมิตรภาพ ความเข้าใจซึ่งกันและกัน หลักการของความเสมอภาคและการเป็นเพื่อนบ้านที่ดีต่อกัน  เพื่อให้พรมแดนของทั้งสองประเทศเป็นพรมแดนแห่งสันติภาพ เสถียรภาพ และมิตรภาพที่ยั่งยืนระหว่างกัน”

            และหลังจากนั้นมาถึงสมัยรัฐบาลนายสมัคร สุนทรเวช พรรคเพื่อไทย ก็มีการขันชะเนาะ MOU 2543 ในแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ของนายนภดล ปัทมะ วันที่ 18 มิถุนายน 2551 เพื่อสนับสนุนการขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกของกัมพูชา  มาถึงสมัยรัฐบาลนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ พรรคเพื่อไทย มีการขันชะเนาะ MOU 2543  และ TOR 2546 ในกรอบการเจรจาสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบกไทย-กัมพูชาตลอดแนว และนำเข้ารัฐสภาวันที่ 28 ตุลาคม 2551  จนกระทั่งถึงสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ พรรคประชาธิปัตย์ มีการขันชะเนาะ MOU 2543  และ TOR 2546 อีกครั้งในร่างข้อตกลงชั่วคราว 2552 ซึ่งเป็นการประมวลความการเจรจาของ JBC ที่ถือกำเนิดมาจาก MOU 2543 และกำลังรอการรับรองจากรัฐสภาอยู่ในขณะนี้ แต่ตลอดเวลาก็มีความพยายาม “ปักปัน” เขตแดนกันใหม่ระหว่างไทย-กัมพูชาตลอดแนว ทั้งๆ ที่ในความเป็นจริงนั้นการปักปันเขตแดนไทย-กัมพูชา เสร็จเรียบร้อยไปแล้วตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5  ดังนั้นหากเสร็จสิ้นการจัดการอาณาเขตทางบกเงื่อนไขในรัฐบาลนี้เรียบร้อยแล้วก็จะเข้าสู่เงื่อนไขการ “ปักปัน” อาณาเขตทางทะเลเพื่อแสวงประโยชน์เรื่องทรัพยากรธรรมชาติระหว่างกันต่อไป

            เขียนมาทั้งหมดนี้ อย่างน้อยก็อยากให้เห็นว่าประเทศไทยเราวางมาตรฐานของการพัฒนาประเทศที่ไม่ถูก ไม่ควร   จนไม่อาจจะนำไปสู่ความยั่งยืนได้ ยอมปิดปากเสียผลประโยชน์ของชาติให้ประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งมีนอมินีกลุ่มทุนอยู่เบื้องหลัง

            ขันชะเนาะทั้งบุคคลที่เป็นข้าราชการประจำเข้ากับธุรกิจ จนไม่คิดว่าบุคคลเหล่านั้นเขาจะสามารถใช้ความรู้อย่างเป็นอิสระให้สมกับบทบาทสำคัญยิ่งๆ ขึ้นไปที่ในวันข้างหน้าเขาจะช่วยพัฒนาประเทศไทยอย่างเต็มที่ได้

            ขันชะเนาะทั้งรูปแบบและวิธีการในการพัฒนาประเทศทำให้เห็นลักษณะของคนไม่มีทางไป

            หยุดต้นเหตุ และไม่พยายามแปลงสิ่งผิด (MOU 2543) ให้ถูกกฎหมาย มิฉะนั้นทุกอย่างจะเป็นความผิดพลาดทั้งหมด   ยิ่งไปกว่านั้น เงื่อนไขของพรรคและพวกแต่ละรัฐบาลก็พะรุงพะรังจนประเทศไทยจะไปไม่รอด!

   

อ้างอิง

1. แถลงการณ์ร่วมในโอกาสการเดินทางเยือนราชอาณาจักรกัมพูชาอย่างเป็นทางการของ ฯพณฯดร.ทักษิณ ชินวัตร  นายกรัฐมนตรีแห่งราชอาณาจักรไทย 18 มิถุนายน 2544
2. บันทึกความเข้าใจระหว่างราชอาณาจักรไทยและมาเลเซีย เกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรร่วมเพื่อแสวงประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นดินใต้ทะเล ในบริเวณที่กำหนดของไหล่ทวีปของประเทศทั้งสองในอ่าวไทย 21 กุมภาพันธ์ 2522
3. Agreement between the Government of Malaysia and the Government of the Kingdom of Thailand on the Constitution and Other Matters Relating to Establishment of the Malaysia – Thailand Joint Authority, May 30, 1990.
4. Zou Keyuan, “Maritime Boundary Delimitation in the Gulf of Tonkin”.Ocean Development and International Law. Taylor & Francis, 1999 : 235-254