MOU 43 และ 44: คลาดเคลื่อนในบทความของ ดร.สรจักร เกษมสุวรรณ

MOU 43 และ 44: คลาดเคลื่อนในบทความของ ดร.สรจักร เกษมสุวรรณ

โดย ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม ตามที่  ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  อดีตผู้ช่วยรัฐมนตรีและที่ปรึกษารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ  สมัย ดร.สุรเกียรติ์  เสถียรไทย เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ  ได้เขียนบทความเรื่อง “MOU 43 และ MOU 44  อารมณ์  อคติ  ข้อเท็จจริง  กับ  ประเด็นกฎหมาย”  ซึ่งลงในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน  ฉบับประจำวันที่ 13 กันยายน 2554 ปรากฏว่าบทความดังกล่าวมีหลายส่วนที่อาจทำให้เกิดความเข้าใจที่คลาด เคลื่อนได้  ซึ่งหากปล่อยไว้อาจทำให้ผู้ที่อ่านบทความดังกล่าวเกิดความเข้าใจที่ผิดๆ ได้  ด้วยความเคารพในความรู้และความเชี่ยวชาญของ ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  จึงขออนุญาตที่จะยกส่วนที่สำคัญซึ่งอาจทำให้เกิดความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ได้  รวมทั้งให้ข้อมูลเพิ่มเติมเพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ถูกต้องยิ่งขึ้นดังนี้ 1. ข้อความที่เขียนว่า “แต่ต้องพึงตั้งข้อสังเกตไว้ ณ ที่นี้ก่อนว่า  สนธิสัญญาฉบับนี้เป็นการแบ่งเขตแดนทางบก  มิได้มีส่วนใดเกี่ยวกับเขตแดนทางทะเล”  อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ว่า  เขตแดนทางบกไม่มีความเกี่ยวข้องกับเขตแดนทางทะเลเลย ที่จริงแล้วหลักเขตที่ 73 ซึ่งเป็นหลักเขตแดนทางบกหลักสุดท้ายที่แบ่งเขตแดนไทย-กัมพูชา  ตั้งอยู่บริเวณริมฝั่งทะเล  ที่บ้านหาดเล็ก จ.ตราด  ปัจจุบันไทยและกัมพูชายังไม่สามารถตกลงตำแหน่งของหลักเขตนี้ได้  หลักเขตที่ 73 นี้เป็นหลักเขตแดนทางบกที่สำคัญ  เนื่องจากเวลากำหนดเขตแดนทางทะเลไทย-กัมพูชานั้น  จะต้องลากเส้นแบ่งเขตแดนทางทะเลออกจากหลักเขตนี้ไปในทะเล  หากตำแหน่งหลักเขตที่ 73 ที่ทั้งสองฝ่ายตกลงกันได้ภายหลัง  มีตำแหน่งเลื่อนเข้ามาในเขตไทยมากขึ้นจากตำแหน่งปัจจุบัน  ไทยจะได้เขตทางทะเลที่น้อยลง  ในทางตรงข้ามหากมีตำแหน่งเลื่อนเข้าไปในเขตกัมพูชามากขึ้นจากตำแหน่ง ปัจจุบัน  ไทยจะได้เขตทางทะเลที่มากขึ้น  ดังนั้นเขตแดนทางบนโดยเฉพาะหลักเขตที่ 73 จึงมีผลต่อเขตแดนทางทะเล 2. ข้อความที่เขียนว่า  “วิธี ต่างๆ ในการแบ่งเขต เช่น เส้นมัธยฐาน (คือลากเส้นกึ่งกลางแบ่งกัน)  ซึ่งเคยเชื่อกันว่าเป็นหลักกฎหมายในการปักปันเขตแดนทางทะเลนั้น  ศาลบอกว่าเป็นแค่วิธีการหนึ่งที่กฎหมายให้นำไปใช้ได้เท่านั้น  ไม่ใช่หลักกฎหมายตายตัว  ทั้งนี้เพราะสภาพแวดล้อมในแต่ละกรณีแตกต่างกันไปโดยสิ้นเชิง”  มี 2 ส่วนที่อาจทำให้ข้าใจคลาดเคลื่อนได้ดังนี้  ส่วนที่หนึ่ง  คำว่า “เส้นมัธยฐาน”  ที่ถูกแล้วต้องใช้คำว่า “เส้นมัธยะ” แทน  เพราะการใช้คำว่า “เส้นมัธยฐาน” อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนว่า หมายถึงเส้นตรงที่เชื่อมระหว่างจุดมุมของรูปสามเหลี่ยมกับจุดกึ่งกลางของ ด้านที่ตรงข้ามกับมุมนั้นได้  ส่วนคำว่า “เส้นมัธยะ”  เป็นคำที่ใช้กันทั่วไปในกฎหมายทะเล  โดยจุดทุกจุดบนเส้นนี้มีระยะห่างเท่ากันจากจุดที่ใกล้สุดของเส้นฐานซึ่งใช้ วัดความกว้างของทะเลอาณาเขตของแต่ละรัฐ ส่วนที่สอง  เนื้อหาที่เขียนซึ่งเกี่ยวกับคดีในศาลโลกระหว่างเยอรมนีฝ่ายหนึ่งกับเนเธอร์ แลนด์และเดนมาร์กอีกฝ่ายหนึ่ง  ในข้อพิพาทเกี่ยวกับไหล่ทวีปในทะเลเหนือ ค.ศ. 1969  นั้น  มีรายละเอียดที่มีสาระสำคัญแต่ไม่ได้ถูกกล่าวถึง  ซึ่งอาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ว่า  กรณีไทยกับกัมพูชาก็น่าจะเป็นลักษณะใกล้เคียงกัน  ที่จริงแล้วควรให้รายละเอียดด้วยว่า  เยอรมนีเป็นรัฐชายฝั่งที่อยู่ตรงกลางประชิดกับเดนมาร์กด้านหนึ่งและประชิด กับเนเธอร์แลนด์อีกด้านหนึ่ง  คดีดังกล่าวศาลได้ตัดสินให้รัฐคู่พิพาทแบ่งไหล่ทวีปโดยความตกลงตามหลักความ เที่ยงธรรม (Equitable principle)  ไม่ได้ใช้หลักระยะห่างเท่ากัน (Principle of equidistance)  ตามอนุสัญญาเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1958  ตามที่เนเธอร์แลนด์และเดนมาร์กอ้าง   ถึงแม้ว่าหลักดังกล่าวจะใช้กันอย่างแพร่หลายในการแบ่งเขตทางทะเล  เนื่องจากเยอรมนีไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญาดังกล่าว  อีกทั้งหากนำหลักนั้นมาใช้  จะทำให้เยอรมนีเสียเปรียบและเกิดความไม่ยุติธรรม  ซึ่งต่างจากกรณีของไทยกับกัมพูชา  เนื่องจากทั้งสองฝ่ายเป็นภาคีอนุสัญญาดังกล่าวทั้งคู่  และชายฝั่งส่วนที่อยู่ประชิดและตรงข้ามกันเป็นลักษณะง่ายๆ ไม่ซับซ้อน 3. ข้อความที่เขียนว่า  “ประเทศทั้งหลายต่างก็จะพยายามขีดเส้นอ้างกรรมสิทธิ์ทางทะเล “เว่อร์” สุดๆ เอาไว้ก่อน”  อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ว่า  จะขีดเส้นไหล่ทวีปเวอร์ สุดๆ อย่างไรก็ได้  แต่ที่ถูกต้องแล้ว  การขีดเส้นดังกล่าวต้องอิงหลักอนุสัญญาระหว่างประเทศที่ประเทศตนเป็นภาคี  จารีตประเพณีระหว่างประเทศ  และหลักทั่วไปของกฎหมายที่ถูกยอมรับโดยอารยประเทศ  เป็นต้น  ในกรณีของไทยกับกัมพูชา  ทั้งสองฝ่ายเป็นภาคีอนุสัญญาเจนีวา  โดยกัมพูชาและไทยได้เป็นภาคีเมื่อปี 2503   และปี 2511 ตามลำดับ  ทั้งสองฝ่ายจึงมีข้อผูกพันที่จะต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาดังกล่าวซึ่งบัญญัติ ว่า  หากไม่มีการตกลงกันหรือมีพฤติการณ์พิเศษ  ให้ใช้หลักระยะห่างเท่ากันสำหรับไหล่ทวีปบริเวณฝั่งทะเลที่อยู่ประชิดกัน  และให้ใช้เส้นมัธยะสำหรับไหล่ทวีปบริเวณฝั่งทะเลที่อยู่ตรงข้ามกัน ยิ่งไปกว่านั้น  การที่กัมพูชาอ้างสิทธิในไหล่ทวีปโดยลากเส้นเขตไหล่ทวีปจากฝั่งมายังประมาณ กลางเกาะกูดของไทยนั้น  ไม่ใช่แค่เป็นการลากแบบเวอร์ สุดๆ ตามคำที่  ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  ใช้  แต่เป็นการลากที่คนซึ่งมีสติปกติเขาไม่ทำกัน  อันเกินกว่าขอบเขตของคำว่า เวอร์ สุดๆ  ไปไกลอย่างมากจนเกินกว่าอารยประเทศใดจะรับได้ 4. ข้อความที่เขียนว่า “เมื่อสองฝ่ายต่างเห็นความจำเป็นว่าต้องเจรจาปักปันเขตทางทะเลกัน  และฝ่ายไทยจะไม่แสดงเ จตนาจะเจรจาด้วยเด็ดขาด  ถ้ากัมพูชาไม่ทำตามหลัก  สามัญสำนึกง่ายๆ นี้  ก็น่าจะเป็นที่มาของการที่กัมพูชายอมแก้ไขเส้นแนวอ้างสิทธิไหล่ทวีปในแผนที่ แนบท้าย MOU 44  ให้อ้อมด้านใต้ของเกาะกูด  แทนที่จะผ่ากลาง”  มีส่วนที่อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ ที่จริงแล้วตอนที่กัมพูชาประกาศกฤษฎีกากำหนดเขตไหล่ทวีปของตนเมื่อปี 2515  แผนที่แนบท้ายกฤษฎีกาดังกล่าวได้แสดงเส้นเขตไหล่ทวีปที่ลากจากฝั่งออกไปใน ทะเลโดยมาหยุดที่ขอบของเกาะกูดด้านทิศตะวันออก  แล้วลากเส้นเริ่มต้นใหม่ที่ขอบของเกาะกูดด้านทิศตะวันตกในระดับและทิศทาง เดียวกัน  ตรงออกไปทางทิศตะวันตกจนถึงเกือบกึ่งกลางอ่าวไทย  นอกจากนี้ยังมีภาษาอังกฤษกำกับในแผนที่ที่เกาะกูดว่า “Koh Kut (Siam)”  ดังนั้นเส้นเขตไหล่ทวีปของกัมพูชาจึงไม่ได้ลากตัดผ่าเกาะกูดตั้งแต่เมื่อ ประกาศกฤษฎีกาดังกล่าวแล้ว  รวมทั้งไม่มีประเด็นใดเลยที่กัมพูชาอ้างสิทธิใดๆ บนเกาะกูดในขณะมีประกาศนั้น  โดยเฉพาะอย่างยิ่งมีข้อความกำกับเกาะกูดในแผนที่ดังกล่าวว่า “เกาะกูด (สยาม)”  นอกจากนั้นไทยยังได้สร้างกระโจมไฟซึ่งแสดงถึงอำนาจอธิปไตยของไทยเหนือเกาะ กูดตั้งแต่ปี 2517  อีกทั้งบนเกาะกูดมีเฉพาะคนไทยอาศัยอยู่  จึงไม่มีประเด็นใดต้องเจรจาต่อรองกับกัมพูชาในเรื่องนี้เลย 5. ข้อความที่เขียนว่า  “ผู้เขียนเห็นว่า  แนวโน้มของบรรยากาศความสัมพันธ์ที่ดีของทั้งสองประเทศอย่างต่อเนื่อง  จากรัฐบาลชวนถึงรัฐบาลทักษิณ  และการที่ไทยยอมบรรจุการอ้างถึงแผนที่ ที่ไทยเองไม่ยอมรับไว้ใน MOU 43  น่าจะเป็นส่วนสำคัญให้สามารถลงนามใน MOU 44  โดยกัมพูชายอมแก้ไขเส้นอ้างสิทธิทางทะเลที่ขีดทับเกาะกูดเป็นการแสดงท่าที ที่ดีต่อกันของทั้งสองฝ่าย”  อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ว่า  การที่ไทยยอมบรรจุการอ้างอิงแผนที่ 1: 200,000  ใน MOU 43   เป็นส่วนสำคัญที่ทำให้กัมพูชาแก้ไขเส้นไหล่ทวีปของตนที่ลากตัดผ่าเกาะกูดใน MOU 44     จากที่กล่าวมาแล้วในข้อที่ 4.  เส้นเขตไหล่ทวีปของกัมพูชาไม่ได้ลากตัดผ่าเกาะกูดตั้งแต่เมื่อประกาศกฤษฎีกา ปี 2515  รวมทั้งกัมพูชาไม่ได้อ้างสิทธิใดๆ บนเกาะกูดในขณะมีประกาศนั้นเลย    จึงไม่มีประเด็นที่ต้องเจรจาต่อรองกับกัมพูชาในเรื่องนี้  ดังนั้นข้อสรุปของ ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  ดังกล่าวจึงไม่อยู่บนพื้นฐานของข้อเท็จจริงหรือหลักวิชาการใดๆ อย่างไรก็ตาม  ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  ใช้คำว่า  “น่าจะเป็น”  แม้กระนั้นก็ตาม  ก็ไม่น่ามีข้อสรุปแบบนั้นเพราะตนเองเขียนบทความดังกล่าวเพื่อเตือนสติผู้ อื่นไม่ให้ใช้อารมณ์และอคติ  การมีข้อสรุปดังกล่าวจึงทำให้ผู้อื่นเข้าใจได้ว่า  ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  เองก็อาจใช้อารมณ์และอคติเช่นกัน        6. ข้อความที่เขียนว่า  “แต่ถ้า เราเอาอารมณ์และอคติโยนทิ้งไปเสีย  มามองกันด้วยหลักการ  ข้อเท็จจริง  และหลักกฎหมาย  ก็ต้องอธิบายว่า MOU ทั้งสอง  มิได้กระทบต่อแนวเขตอธิปไตยของไทย”  อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ว่า  MOU 43  มิได้กระทบต่อแนวเขตแดนของไทย  หรือมีปัญหาใดๆ  แต่ที่จริงแล้ว  MOU 43  มีประเด็นปัญหาที่มีผลกระทบต่อเขตแดนไทย  และปัญหาการขัดต่อรัฐธรรมนูญ  ดังนี้ เมื่อวันที่ 5-7 มิถุนายน 2543  คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา  (ฝ่ายไทย)  (ต่อไปเรียกว่า “JBC (ฝ่ายไทย)”)    โดยมี ม.ร.ว. สุขุมพันธุ์  บริพัตร ในฐานะรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่างประเทศ เป็นประธานของ JBC (ฝ่ายไทย)  ได้เข้าร่วมประชุม JBC ครั้งที่ 2  ณ กรุงพนมเปญ   ที่ประชุมได้ตกลงกันได้ในเรื่อง MOU 43  โดยประธาน JBC ทั้งฝ่ายไทยและกัมพูชาได้ลงนามย่อ (ad referendum)   หลังจากนั้น  ม.ร.ว. สุขุมพันธุ์  บริพัตร  ได้มีหนังสือที่ กต 0603/1574  ลงวันที่  9  มิถุนายน  2543 ถึงนายกรัฐมนตรี (นายชวน  หลีกภัย)    เรื่อง ผลการประชุม JBC ครั้งที่ 2  เพื่อรายงานผลการประชุมดังกล่าว  และขอพิจารณาอนุมัติให้มีการลงนาม MOU 43  ในระหว่างการเยือนกัมพูชาอย่างเป็นทางการของนายกรัฐมนตรี  ระหว่างวันที่  14-16  มิถุนายน  2543    ในหนังสือดังกล่าวได้แจ้งให้นายกรัฐมนตรีทราบถึงรายละเอียดโดยมีข้อความสำคัญในส่วนที่เกี่ยวข้องตอนหนึ่งว่า “2.  สาระสำคัญของการประชุม ที่ประชุมสามารถตกลงกันได้ในเรื่องต่างๆ ดังนี้  2.1 บันทึก ความเข้าใจระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลกัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก (Memorandum of Understanding between the Government of the Kingdom of Thailand and the Government of the Kingdom of Cambodia on the Survey and Demarcation of Land Boundary)  ที่ประชุมสามารถลงนามย่อ (ad referendum)   บันทึกความเข้าใจฯ (ภาคผนวก 6 ของสิ่งที่ส่งมาด้วย) ซึ่งมีสาระสรุปได้ดังนี้ - พื้น ฐานทางกฎหมาย  การสำรวจและจัดทำ (ปัก) หลักเขตแดนทางบกจะดำเนินการโดยใช้บรรดาเอกสารหลักฐานที่ผูกพันไทยกับกัมพูชา ตามกฎหมายระหว่างประเทศ คือ อนุสัญญาฉบับลงวันที่ 13 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1904  สนธิสัญญาฉบับลงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1907 กับพิธีสารแนบท้าย  และแผนที่แสดงเส้นเขตแดนระหว่างไทยกับกัมพูชามาตราส่วน 1:200,000 ซึ่งจัดทำขึ้นตามผลงานของคณะกรรมการปักปันเขตแดนระหว่างสยามกับอินโดจีน และเอกสารอื่นที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้ (application) อนุสัญญาและสนธิสัญญาดังกล่าว (ข้อ 1)” ต่อมานายกรัฐมนตรี (นายชวน  หลีกภัย)  ได้ลงนามอนุมัติเมื่อวันที่ 12  มิถุนายน  2543  ให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่างประเทศลงนาม  MOU 43  และให้นำเรื่องดังกล่าวเสนอให้คณะรัฐมนตรีรับทราบ  ในวันที่  13  มิถุนายน  2543  คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบเรื่องดังกล่าว  โดยไม่ได้มีการพิจารณาว่า  MOU 43  เป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐซึ่งต้อง ได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่  ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 224  ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540  MOU 43 เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540  มาตรา  224  เนื่องจากเป็นการกระทำระหว่างรัฐต่อรัฐเป็นลายลักษณ์อักษร  โดยมีผู้แทนของผู้มีอำนาจทำหนังสือของทั้งสองประเทศลงนามรับรอง  รวมทั้งการกระทำดังกล่าวมุ่งให้เกิดผลทางกฎหมาย  และมีบทบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ  เนื่องจากหนังสือที่ กต 0603/1574  ดังกล่าวได้ระบุในข้อ 2.1 ตรงส่วนพื้นฐานทางกฎหมายของหนังสือดังกล่าวว่า  JBC (ฝ่ายไทย) ได้ตกลงกับ JBC (ฝ่ายกัมพูชา) แล้วว่า  “แผนที่แสดงเส้นเขตแดนระหว่างไทยกับกัมพูชามาตรา ส่วน 1:200,000 เป็นแผนที่ที่จัดทำขึ้นตามผลงานของคณะกรรมการปักปันเขตแดนระหว่างสยามกับอิน โดจีน”  ซึ่งฝ่ายไทยไม่เคยยอมรับมาก่อน  จึงมีผลเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ  ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา  แต่ MOU 43 กลับไม่ได้ถูกให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบ  นอกจากนี้คณะรัฐมนตรีไม่ได้พิจารณามีมติอนุมัติ  มีแต่เพียงมติรับทราบเท่านั้น 7. ข้อความที่เขียนว่า  “ผู้ เขียนจึงอยากวิงวอนว่า  ขอความกรุณาทุกฝ่ายอย่าได้นำเอาประเด็น MOU 43 และ 44 ซึ่งในความเห็นของผู้เขียนเห็นว่า  เป็นความตกลงที่ถูกหลักการ  ตามแนวทางของกฎหมายระหว่างประเทศทั้งคู่  มาเป็นเครื่องมือแสดงอารมณ์  และอคติ  ทางการเมืองต่อกัน”  อาจทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนได้ว่า  MOU 43 และ MOU 44  เป็นความตกลงที่ทำโดยถูกหลักการ แต่ที่จริงแล้ว  MOU 43  มีการดำเนินการจัดทำโดยขัดต่อรัฐธรรมนูญ  อีกทั้งคณะรัฐมนตรีมีมติแค่รับทราบไม่ได้มีมติอนุมัติในการลงนาม MOU 43  ตามที่กล่าวมาแล้วในข้อ 6.  ส่วน  MOU 44  มีการไปยอมรับที่จะเจรจากับกัมพูชาบนพื้นฐานของเขตไหล่ทวีปที่กัมพูชาอ้าง สิทธิโดยลากเส้นเขตไหล่ทวีปจากฝั่งมายังประมาณกลางเกาะกูดของไทย  ซึ่งไม่ใช่แค่เป็นการลากแบบเวอร์ สุดๆ ตามคำที่ ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  ใช้   แต่เป็นการลากเส้นที่คนซึ่งมีสติปกติเขาไม่ทำกัน  อันเกินกว่าขอบเขตของคำว่า เวอร์ สุดๆ  ไปไกลอย่างมากจนเกินกว่าอารยประเทศใดจะรับได้  ดังที่กล่าวมาแล้วในข้อ 3.  นอกจากนี้ยังไปยอมรับที่จะเจรจาในส่วนพื้นที่พัฒนาร่วมโดยที่กัมพูชาไม่ต้อง ปรับปรุงเส้นเขตไหล่ทวีปของตนให้เป็นไปตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศเสียก่อน  หวังว่าเป็นอย่างยิ่งว่าบทความนี้จะช่วย ให้ผู้ที่อ่านบทความดังกล่าวของ ดร.สรจักร  เกษมสุวรรณ  ได้มีความเข้าใจที่ถูกต้องไม่คลาดเคลื่อน  รวมทั้งมีความรู้ในเรื่อง MOU 43 และ MOU 44  เพิ่มขึ้นอีกด้วย  (  เรื่อง ดร.สุวันชัย  แสงสุขเอี่ยม   อดีตสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ  )