จากวิกฤต ‘บัตรเหลือง’ ถึงคำถามจำเป็นต้องมีบัตรประชาชนหรือ?: ลูกเต๋าสามหน้า

จากวิกฤต ‘บัตรเหลือง’ ถึงคำถามจำเป็นต้องมีบัตรประชาชนหรือ?: ลูกเต๋าสามหน้า

โดยคนไทยกู้แผ่นดินเมื่อ 12 มีนาคม 2011 เวลา 0:40 น.

บัตรประชาชนในฐานะเอกสารยืนยันตัวบุคคล
<!-- .entry-meta -->

      วิกฤตการณ์ “บัตรเหลือง” ที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในปี 2553–54 นี้ ได้นำมาสู่การวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างมากถึงประสิทธิภาพของรัฐบาลในการจัดทำเอกสารสำคัญอย่างบัตรประจำตัวประชาชน ที่ตัวบัตรเกิดการขาดแคลนเป็นเวลาหลายเดือนอย่างไม่น่าเชื่อ จนทำให้ประชาชนที่ต้องทำบัตรประจำตัวใหม่นั้น ต้องถือใบรับที่ใช้แทนบัตรประจำตัวประชาชนเป็นการชั่วคราว หรือที่เรียกว่าใบเหลือง เป็นเวลาหลายเดือน
แต่หากเราพิจารณาประเด็นนี้แล้ว เราจะพบว่า ยังมีอีกด้านหนึ่ง ที่ไม่ได้รับการอภิปรายในวงกว้างเท่าที่ควร ที่จริงๆ แล้ว ก็อาจเรียกได้ว่ามีส่วนทำให้การขาดแคลนบัตรประจำตัวประชาชนนี้กลายเป็นเรื่องร้ายแรงอย่างยิ่ง นั่นคือการให้ความสำคัญอย่างมากแก่บัตรประจำตัวประชาชนในกฎหมายของไทย
ในช่วงเวลาที่ผ่านมา ชุมชนออนไลน์ที่ผมสิงสถิตอยู่ มีหลายคนพยายามจะชูประเด็นเรื่องความจำเป็นของการมีบัตรประจำตัวประชาชน โดยมีการอ้างอิงถึงความ (ไม่) จำเป็นในลักษณะเดียวกันในรัฐอื่นๆ ทั่วโลก แต่ด้วยการหล่อหลอมของการศึกษาไทยที่ทำให้คนจำนวนมากนิยมแนวคิดอำนาจนิยม (authoritarian) ที่ให้รัฐมีอำนาจอย่างมากในการควบคุม ทำให้หลายคนนั้น เรียกได้ว่า dismiss แนวคิดการไม่มีบัตรประจำตัวประชาชนโดยสิ้นเชิง ผมเองจึงสงสัยและอยากรู้ว่า แนวคิดและแนวปฏิบัติของการมีบัตรประจำตัวประชาชนนั้นแตกต่างการอย่างไรในแต่ละรัฐ และแนวทางของไทยนั้นเป็นอย่างไรในปัจจุบัน

เปรียบเทียบนโยบายการมีบัตรประจำตัวของประเทศต่างๆ
ในบรรดารัฐต่างๆ ที่มีอยู่ราวสองร้อยรัฐทั่วโลกในปัจจุบัน ต่างก็มีนโยบายเกี่ยวกับบัตรประจำตัวประชาชนที่สรุปได้ออกมาเป็นสามกลุ่ม
กลุ่มแรกคือกลุ่มที่บังคับให้ประชาชนมีบัตรประจำตัว ตัวอย่างประเทศที่เป็นสมาชิกของกลุ่มนี้ได้แก่ เบลเยียม เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ รัสเซีย บราซิล อาร์เจนตินา เปรู เกาหลีใต้ มาเลเซีย สาธารณรัฐประชาชนจีน รวมไปถึงประเทศไทยด้วย
กลุ่มที่สองคือกลุ่มที่มีการออกบัตรประจำตัว แต่ไม่บังคับว่าต้องมี ตัวอย่างประเทศในกลุ่มนี้ได้แก่ ฝรั่งเศส ฟินแลนด์ สวีเดน สหรัฐอเมริกา แคนาดา เป็นต้น ลักษณะนโยบายของประเทศในกลุ่มนี้ก็คือ ประชาชนสามารถขอมีบัตรประจำตัวไว้แสดงตนได้ แต่ไม่จำเป็น เพราะอาจจะใช้เอกสารราชการรูปแบบอื่นแทนได้อยู่แล้ว เช่น ใบขับขี่ บัตรประกันสุขภาพ หรือหนังสือเดินทาง ซึ่งประชากรจำนวนมากในประเทศก็จะมีเอกสารอย่างน้อยหนึ่งรูปแบบ ทำให้ไม่จำเป็นต้องออกบัตรประจำตัวมาใช้แสดงตัวเป็นการเฉพาะอีก
กลุ่มที่สามคือกลุ่มที่ไม่มีการใช้บัตรประจำตัวเลย ตัวอย่างประเทศในกลุ่มนี้ได้แก่ นอร์เวย์ เดนมาร์ก สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ ญี่ปุ่น เป็นต้น (ในกรณีของสหราชอาณาจักร เคยมีนโยบายที่จะมีบัตรประจำตัว แต่ก็ยกเลิกไป ด้วยเหตุผลด้านความปลอดภัยหรือความเป็นส่วนตัวของข้อมูล)
ในมุมมองของผมแล้ว หากเราพิจารณานโยบายหรือกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับบัตรประจำตัวประชาชน เราจะพบว่า ประเด็นสำคัญไม่ใช่ว่า เราจะต้องมีเอกสารทางการที่ใช้ในการยืนยันตัวบุคคลหรือไม่ เพราะในความเป็นจริงแทบทุกประเทศในโลกก็จะมีการใช้เอกสารสำหรับยืนยันตัวบุคคลในรูปแบบหนึ่งอยู่ แต่ประเด็นที่จะพิจารณาคือ จำเป็นหรือไม่ ที่จะต้องมีเอกสารที่ออกมาจำเพาะเพียงเพื่อใช้ในการยืนยันตัวบุคคล นอกเหนือไปจากเอกสารอื่นๆ ที่มีการใช้กันทั่วไปอยู่แล้ว
กฎหมายบัตรประจำตัวประชาชนของไทย
สำหรับประเทศไทย กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับบัตรประจำตัวประชาชนคือพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. 2526 และพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542
ตามที่กล่าวไปข้างต้น ประเทศไทยอยู่ในกลุ่มประเทศที่บังคับให้มีบัตรประจำตัวประชาชน ดังที่เขียนไว้ในมาตรา 5 ของพระราชบัญญัติ พ.ศ. 2526 ตามการแก้ไขในมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติ พ.ศ. 2542

ผู้มีสัญชาติไทยซึ่งมีอายุตั้งแต่สิบห้าปีบริบูรณ์แต่ไม่เกินเจ็ดสิบปีบริบูรณ์ และมีชื่อในทะเบียนบ้านต้องมีบัตรตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้
ความในวรรคหนึ่งไม่ใช้บังคับแก่ผู้ซึ่งได้รับการยกเว้นไม่ต้องมีบัตรตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

นอกจากจะบังคับว่าต้องมีแล้ว กฎหมายยังระบุให้ประชาชนพกติตตัวตลอดเวลาด้วย ตามที่ปรากฎในมาตรา 17 ของพระราชบัญญัติ พ.ศ. 2526 ตามการแก้ไขในมาตรา 10 ของพระราชบัญญัติ พ.ศ. 2542

ผู้ถือบัตรผู้ใดไม่อาจแสดงบัตรหรือใบรับหรือใบแทนใบรับ เมื่อเจ้าพนักงานตรวจบัตรขอตรวจ ต้องระวางโทษปรับไม่เกินสองร้อยบาท

ถึงแม้ว่าโทษตามกฎหมายอาจไม่ได้รุนแรงนัก และไม่ได้มีการบังคับตรวจตรากันเคร่งครัดขนาดนั้น แต่ก็แสดงให้เห็นว่า ประชาชนไทยจำเป็นต้องพกบัตรนี้ติดตัวตามกฎหมาย
ในด้านหนึ่ง ข้อบังคับการมีบัตรประจำตัวของไทย ส่งผลให้บัตรประจำตัวประชาชนมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด และกลายเป็นปัญหาใหญ่ของประชาชนที่จะต้องพกเอกสารขนาดยักษ์ติดตัวตลอดเวลาเมื่อเกิดปัญหาขาดแคลนบัตรประจำตัวอย่างที่เกิดขึ้น
ความสำคัญของบัตรประจำตัวประชาชน ไม่ได้มีเท่าที่ระบุในพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่ยังเกี่ยวข้องกับกฎหรือระเบียบอื่นๆ ด้วย
ผมขอยกตัวอย่างจากปัญหาข้อหนึ่งที่มีการเขียนไว้ในเว็บไซต์ของกรมที่ดิน ซึ่งมีกรณีว่า มีการขอซื้อที่ดิน ซึ่งตามกฎระเบียบที่มีอยู่ จะต้องใช้เอกสารยืนยันตัว ในกรณีนี้เป็นปัญหาว่า ผู้ขอซื้อที่ดินลืมนำบัตรประจำตัวประชาชนมา จึงขอใช้พาสปอร์ตที่มีอยู่แทน แต่เจ้าหน้าที่ไม่อนุญาตให้ใช้
คำตอบส่วนหนึ่งในเว็บไซต์ ระบุว่า

ตามพระราชบัญญัติบัตรประจำตัวประชาชน พ.ศ. ๒๕๒๖ และระเบียบกระทรวงการต่างประเทศ ว่าด้วยการออกหนังสือเดินทาง พ.ศ. ๒๕๔๘ บัตรประจำตัวประชาชน กับหนังสือเดินทางเป็นเอกสารคนละประเภทและมีไว้เพื่อใช้ในกรณีที่ต่างกัน บัตรประจำตัวประชาชนเป็นเอกสารที่กฎหมายกำหนดให้บุคคลสัญชาติไทยซึ่งมีอายุตั้งแต่สิบห้าปีบริบูรณ์แต่ไม่เกินเจ็ดสิบปีบริบูรณ์ และมีชื่อในทะเบียนบ้านทุกคนต้องมีไว้เพื่อใช้แสดงตนว่าเป็นบุคคลสัญชาติไทย เว้นแต่ได้รับการยกเว้นไม่ต้องมีบัตรตามที่กำหนดในกฎกระทรวง ส่วนหนังสือเดินทางเป็นเอกสารราชการซึ่งบุคคลสัญชาติไทยใช้ในการเดินทางในต่างประเทศ จึงไม่จำเป็นที่คนไทยทุกคนต้องมีหนังสือเดินทาง และหนังสือเดินทางไม่ใช่เอกสารที่จะมีไว้แทนบัตรประจำตัวประชาชนได้ ขณะเดียวกันบัตรประจำตัวประชาชนก็ไม่ใช่เอกสารที่จะมีไว้แทนหนังสือเดินทางได้เช่นกัน
…
หากพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้รับจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมพิจารณาจากหนังสือเดินทางและสำเนาทะเบียนบ้านแล้วเชื่อได้ว่าผู้ซื้อเป็นผู้มีสิทธิและความสามารถตามกฎหมายที่จะทำการซื้อและถือครองกรรมสิทธิ์ที่ดินได้ และไม่มีกรณีหลีกเลี่ยงกฎหมาย พนักงานเจ้าหน้าที่ก็ชอบที่จะรับจดทะเบียนให้ได้ แต่ถ้ามีข้อสงสัยใดเกี่ยวกับหนังสือเดินทาง พนักงานเจ้าหน้าที่ก็ชอบที่จะอาศัยอำนาจตามนัยมาตรา ๗๔ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน เรียกให้ผู้ซื้อนำบัตรประจำตัวประชาชนมาแสดงประกอบการจดทะเบียนได้ ซึ่งเป็นดุลพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ที่จะต้องพิจารณาเป็นเรื่อง ๆ ไป
(เน้นคำโดยผู้เขียน)

ในกรณีนี้ แม้เราจะเห็นว่า เจ้าพนักงานสามารถยอมรับการใช้หนังสือเดินทางในการยืนยันตัวได้ แต่กฎหมายก็ไม่ได้ให้ถือว่าใช้เป็นเอกสารยืนยันได้ ในทางกลับกัน เจ้าพนักงานสามารถเลือกที่จะยืนยันให้ใช้บัตรประจำตัวประชาชนได้
เพื่อนของผมเองคนหนึ่งก็เคยประสบเหตุการณ์คล้ายคลึงกัน คือไปติดต่อทำธุระที่ธนาคาร โดยตั้งใจจะใช้หนังสือเดินทางเป็นเอกสารยืนยัน (เหตุผลก็เพราะวิกฤตการณ์ใบเหลืองนี่เอง) ด้วยคิดว่าก็น่าจะใช้แทนกันได้ไม่มีปัญหา (ตัวผมเองก็คิดเช่นนั้น) แต่เมื่อไปถึงแล้ว พนักงานธนาคารปฏิเสธที่จะยอมรับหนังสือเดินทางเป็นเอกสารยืนยันตัวบุคคล โดยยืนยันว่าจะต้องใช้บัตรประจำตัวประชาชนหรือใบรับเท่านั้น
ในกรณีนี้ จึงดูเป็นคำถามที่น่าสนใจว่า มีความจำเป็นขนาดไหน ที่ประชาชนไทย จะต้องพึ่งพาบัตรประจำตัวประชาชนในฐานะหลักฐานยืนยันตัวบุคคลอย่างที่ไม่สามารถใช้เอกสารอื่นใดทดแทนได้ขนาดนี้ ในเมื่อเอกสารทางการอื่นอย่างหนังสือเดินทางหรือใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ ก็เป็นเอกสารที่ราชการออกให้ มีรูปถ่ายและหมายเลขประจำตัวประชาชน (หลักๆ แล้ว หนังสือเดินทางก็ขาดแต่เพียงที่อยู่เท่านั้น ซึ่งก็ตั้งคำถามได้ว่า เป็นสิ่งจำเป็นขนาดไหน) เป็นไปได้หรือไม่ เอกสารชนิดอื่นที่รัฐบาลออกให้ จะสามารถใช้เป็นเอกสารยืนยันตัวบุคคลตามกฎหมาย โดยที่ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาเอกสารชนิดเดียวตลอดเวลา รวมถึงความจำเป็นที่จะต้องบังคังให้มีเอกสารนี้ติดตัว และแนวคิดล่าสุดที่ต้องการจะตีตรานี้ลงไปในเด็กประถมอีกด้วย